Telekom-Regulierung in der EU vor neuer Weichenstellung



  • Stefan Heng

    Europa braucht „super“ Regulierer, keinen Super- Regulierer

    Stefan Heng ist Analyst bei Deutsche Bank Research.

    Zunächst ein paar Thesen:

    Mit der Einführung der sektorspezifischen Regulierung in der EU nahm die Wettbewerbsintensität in der Telekommunikation deutlich zu.

    Dies spiegelt sich in fallenden Endkundenpreisen, dem sinkenden Anteil des ehemaligen Monopolisten am gesamten Marktvolumen und zahlreichen von neuen Marktteilnehmern geschalteten Kommunikationsleitungen.

    Wettbewerb bei den Diensten ohne regulatorische Eingriffe ist nur über Wettbewerb in der Infrastruktur möglich.

    Der Wettbewerb bei den Diensten hängt unmittelbar vom Preis für den Zugang zur Kommunikationsinfrastruktur ab. Solange es hier keine Alternativen gibt, bleiben regelmäßige regulatorische Eingriffe bei der Infrastruktur aber auch bei den Diensten erforderlich. Die Politik muss daher die Förderung des Wettbewerbs bei den Diensten mit der Förderung des Wettbewerbs bei der Infrastruktur verknüpfen, um tatsächlich einen liberalisierten Telekommunikationsmarkt zu erreichen.

    Die supranational abgestimmte Regulierung fördert den Wettbewerb und die Innovation in der europäischen Telekommunikationsbranche.

    Wegen der grenzüberschreitenden Effekte des Telekommunikationsgeschäfts greift eine allein an nationalen Grenzen orientierende Regulierung zu kurz. Die Regulierung sollte daher supranational koordiniert vorgehen. Allerdings braucht es hierfür keine neue zentrale Behörde. Stattdessen könnten bereits existierende koordinierende Gremien mehr Verantwortung übernehmen.

    Nur bei einer verlässlichen Telekommunkationspolitik kann das enorne Potenzial der Branche ausgeschöpft werden.

    Der Wettbewerb in der Telekommunikationsbranche baut auf eine Regulierung, die sowohl institutionell (zentral oder dezentral) als auch zeitlich (ex post oder ex ante) eine klare Linie verfolgt. Durch die Politik veranlasste Zeitverzögerungen und Unsicherheiten im Markt müssen vermieden werden, wenn Innovation vorankommen soll.

    Ein paar Kennzahlen

    Bis 2010 will die Europäische Union, wie in der Lissabon-Agenda von 2000 formuliert, der wettbewerbsintensivste wissensbasierte Wirtschaftsraum sein. Die Frage, ob dieses ambitionierte Ziel erreicht wird, entscheidet sich auch an der Leistungsfähigkeit der Querschnittstechnologie Telekommunikation. Denn diese wirkt über eine Vielzahl direkter und indirekter Mechanismen auf die Innovationsfreudigkeit, die Produktivität und die Attraktivität eines Landes im internationalen Standortwettbewerb.

    Den breitbandigen Kommunikationstechnologien fällt somit eine wichtige Rolle zu. Mit einer verbesserten Breitbandversorgung steigt die Effizienz zahlreicher Produktionsprozesse.

    Darüber hinaus ebnet ein flächendeckendes Breitbandnetz den Unternehmen den Zugang zu neuen Märkten. Seit Einführung der speziell auf den Telekommunikationssektor ausgerichteten Regulierung (sektorspezifische Regulierung) sollen die Telefonkunden in der EU die Möglichkeit haben, aus einer Vielzahl alternativer Anbieter, Zugangstechnologien und Dienste zu wählen.

    Der Markt ändert sich

    Tatsächlich verbreiten sich in vielen Ländern die Alternativen zum Dienste- und Infrastrukturangebot des ehemaligen Monopolisten aber langsamer als zunächst erwartet. Die ehemaligen Monopolisten spielen in der Telekommunikation immer noch eine herausragende Rolle.

    Die sektorspezifische Regulierung hat bislang also keineswegs zu dem bei der Marktöffnung 1998 avisierten Grad an Wettbewerb zwischen den Telekommunikationsanbietern geführt. Regelmäßige regulatorische Eingriffe in der Telekommunikation sind deshalb heute immer noch notwendig.

    Mit dem intensiveren Wettbewerb fielen seit 1998 die Endkundenpreise insgesamt um 28 Prozent; allein bei Telefondienstleistungen im Festnetz um 22 Prozent. Dabei verbilligten sich in diesem Zeitraum die Ortsgespräche im Festnetz um 2 Prozent, die Ferngespräche im inländischen Festnetz um 55 Prozent, die Auslandsgespräche im Festnetz um 60Prozent und die nationalen Mobilfunkverbindungen insgesamt um 37 Prozent.

    Im wenig kompetitiven Markt für Endkundenanschlüsse dagegen stiegen die Preise seit 1998 um 19 Prozent

    Diese Unterschiede bei der Entwicklung der verschiedenen Marktsegmente zeichnen sich im längeren Vergleich noch deutlicher ab. Von 1995 bis heute fiel der Endkundenpreis für Ferngespräche im inländischen Festnetz um 61 Prozent, für Auslandsgespräche im Festnetz um 68 Prozent und für nationale Mobilfunkverbindungen insgesamt um 61 Prozent. Demgegenüber stieg der Preis für einen Endkundenanschluss um 31 Prozent, aber auch der Preis für ein Ortsgespräch um 15 Prozent.

    Wettbewerber machen Boden gut

    Nicht minder beeindruckend als bei den Preisen zeigt sich der Wettbewerb bei den Umsätzen, den geschalteten Kommunikationsleitungen (zum Beispiel: Telefonkanäle und Teilnehmeranschlussleitungen) und den Verbindungszeiten. Mit der sektorspezifischen Regulierung konnten die neuen Diensteanbieter dem ehemaligen Monopolisten erhebliche Marktanteile abnehmen.

    So erwirtschafteten 2007 die rund 100 Wettbewerber zusammen 33 Miliarden Euro und damit mehr als die Deutsche Telekom AG (30 Milliarden Euro). Bei den geschalteten Telefonkanälen (analoger Anschluss, ISDNAnschluss) entfielen 2002 rund 96 Prozent auf die Deutsche Telekom AG; 2007 waren es nur noch 76 Prozent.

    Daneben schaltete die Deutsche Telekom AG für ihre Wettbewerber 2002 lediglich 950.000 Teilnehmeranschlussleitungen, 2007 waren es dann über 6 Milionen - und damit 5,5-mal mehr. Darüber hinaus hat sich seit 1998 das Volumen der Verbindungszeiten im Festnetz um 27 Prozent erhöht.

    Dabei entfiel ein Großteil dieser Steigerung auf die Wettbewerber der Deutschen Telekom AG. So entfällt heute auf die Deutsche Telekom AG nur noch ein Anteil von 45 Prozent an den gesamten Verbindungszeiten im Festnetz. Bei den Auslandsverbindungen hält die Deutsche Telekom AG einen Anteil von 25 Prozent, bei den Inlandsverbindungen 55 Prozent.

    Wettbewerb im Mobilfunk

    Anders als im Festnetz war die Deutsche Telekom AG im Mobilfunk nur über eine kurze Zeit alleiniger Anbieter. Bereits 1990, also immerhin acht Jahre vor dem Festnetz, zog in diesem jungen Telekommunikationsbereich mit der Vergabe der D2-Lizenz im digitalen Mobilfunkstandard Global System for Mobile Communication (GSM) der Wettbewerb ein.

    Heute halten vier Unternehmen die Übertragungslizenzen. Die Newcomer konnten schnell Marktanteile gewinnen. Ende 2007 betrieb die Deutsche Telekom AG mit ihrer Tochter T-Mobile lediglich 38 Prozent der gut 96 Millionen. Mobilfunkanschlüsse.

    Die Statistik dokumentiert den zunehmenden Wettbewerb in der Telekommunikation, doch der Weg zum Wettbewerb ohne den Bedarf regelmäßiger regulatorischer Eingriffe ist noch weit.

    Bei den betrachteten Daten ist allerdings zu bedenken, dass es sich um Durchschnittswerte für Deutschland insgesamt handelt. Die starken regionalen Unterschiede des Telekommunikationsmarktes spiegeln sich hier nicht wider. Tatsächlich ist der Wettbewerb in einzelnen Ballungsräumen schon deutlich weiter. So laufen in Hamburg, Köln, München oder Oldenburg regional verwurzelte Unternehmen bereits heute der Deutschen Telekom AG den Rang ab.

    Europa braucht „super“ Regulierer, keinen Super- Regulierer

    Bei der Bewertung der verschiedenen Regulierungsansätze ist zu bedenken, dass tatsächlich erst das EU-Rahmenregelwerk den grenzüberschreitenden Blickwinkel in das Kalkül der nationalen Regulierer rückte. Trotz dieses Erfolgs kann allerdings bezweifelt werden, dass die Erfolge der Vergangenheit auch auf die von der EU-Kommission präferierte Zentralisierung der Regulierung übertragbar sind.

    So ist durchaus fraglich, ob bei den großen Unterschieden der nationalen (und sogar der regionalen) Teilmärkte ein zentraler Regulierer die umfassenden Aufgaben der aktuell 27 nationalen Regulierer überhaupt stemmen kann.

    Darüber hinaus erwächst ein zentraler Konflikt des sektorspezifischen Regulierers aus dem von der Politik formulierten Auftrag an die Regulierung. Auftragsgemäß sollte nämlich der sektorspezifische Regulierer mit all seinen Aktionen darauf abzielen, dass sich Wettbewerb dergestalt entwickelt, dass regelmäßige regulatorische Eingriffe unnötig werden.

    Der sektorspezifische Regulierer hat somit den Auftrag, sich selbst überflüssig zu machen. Das kollektivrationale Ziel, die Regulierungsaktivität zu minimieren, steht also im Widerspruch zum individuell-rationalen Interesse des Regulierers, seine Position zu erhalten.

    Trotzdem: Koordination braucht nicht zwangsläufig neue Bürokratie

    Doch tatsächlich kann koordinierte Regulierung abhängig von den Marktkonstellationen durchaus aussichtsreich sein. Marktkonstellationen, die eine koordinierte Regulierung nahe legen, sind beispielsweise im internationalen Roaming des Mobilfunks gegeben (siehe Box zum internationalen Roaming). Die Effekte dieses Geschäftsbereichs beschränken sich nicht auf einen einzelnen nationalen Markt. Die sich nur an nationalen Grenzen orientierende Regulierung greift hier zu kurz.

    Gleichwohl braucht es für eine solche koordinierende Aufgabe keine zentrale Regulierungsbehörde. Dagegen könnte es von Vorteil sein, dass bereits existierende koordinierende Gremien wie die European Regulators Group (ERG) hier mehr Verantwortung übernehmen.

    Der Beitrag entstammt der Studie "Telekom-Regulierung in der EU vor neuer Weichenstellung" von Stefan Heng.



  • Wolfram Funk

    Wolfram Funk ist Senior Advisor bei der Experton Group.

    10 Jahre nach der Liberalisierung des Telekommunikationsmarkts kann man durchaus von einem Wettbewerbsmarkt sprechen; die Mitbewerber der Deutschen Telekom stehen für nun über 50 Prozent des Gesamtmarktes.

    Dennoch herrscht weiterhin der Bedarf nach Regulierung. Somit zählt die TK-Branche nach wie vor zu einer der stark von externer Einflussnahme geprägten Branchen. Dies verdeutlichen auch aktuelle Vorschriften und Regularien im TK-Bereich. Anbei eine Auswahl aktueller Entscheidungen und Vorhaben:

    • Juli 2008: Die Pläne für neue Fahndungsbefugnisse des Bundeskriminalamtes haben die erste Hürde genommen. Die Bundesregierung billigte den Entwurf für ein neues BKA-Gesetz. Die BKA-Fahnder sollen bereits bei bloßem Verdacht auf mögliche Terroraktivitäten umfangreiche verdeckte Ermittlungskompetenzen bekommen. Sie können künftig Privatwohnungen von Verdächtigen per Video überwachen, Telefongespräche abhören, Mobiltelefone orten und auch Computer von Verdächtigen per Internet ausspähen. Das Gesetz muss noch im parlamentarischen Verfahren bestätigt werden.

    • Juli 2008: Die EU-Kommission hat entschieden, 141 Millionen Euro Beihilfe für den Breitband-Ausbau im ländlichen Raum in Deutschland zu billigen.

    • Juli 2008: Die Bundesnetzagentur beabsichtigt, weitere Telekommunikationsmärkte aus der Regulierung zu entlassen. Man will sich aus den Märkten für Verbindungen aus dem Festnetz in inländische Fest- und eventuell auch Mobilfunknetze zurückziehen, Das Bundeskartellamt würde dann künftig die Aufsicht über diese Märkte übernehmen. Allerdings wird die Bundesnetzagentur im Endkundenbereich voraussichtlich weiterhin den Markt für Telefonanschlüsse regulieren, weil es nach aktuellem Stand hier noch keinen wirksamen Wettbewerb gibt, so die Bundesnetzagentur.

    • Juli 2008: Die Bundesnetzagentur hat zwei Entgeltentscheidungen im Telekommunikationsbereich bekannt gegeben. Zum 01.07. 2008 neu genehmigt wurden zunächst die Entgelte, die die Wettbewerber im Fall der Anmietung der Teilnehmeranschlussleitung (TAL), für deren Schaltung beziehungsweise Rückgabe jeweils einmalig an die DT AG entrichten müssen. Des Weiteren wurden die Bereitstellungs- und Kündigungsentgelte sowie darüber hinaus die monatlichen Entgelte für den gemeinsamen Zugang zur TAL, das so genannte "Line Sharing" genehmigt. Alle Entgelte sind bis Ende Juni 2010 genehmigt worden.

    • Juni 2008: Die Internet-Verwaltung Icann hat beschlossen, neue Endungen für Internet-Adressen einzuführen. Es wird jedoch bis zirka Mitte 2009 dauern, bis diese Endungen auch registriert werden können.


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